90%的中国老人将在家中养老，政府如何激发市场提供服务？近日，民政部、财政部发文，安排中央专项彩票公益金供全国26个大城市及城区探索可复制的居家养老服务模式。

文件名为《民政部 财政部关于做好第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（下称《通知》）。通知要求各试点地区制定2017年及三年行动计划。资金主要用于居家和社区养老服务发展“软环境和软实力”。

试点的26个城区多为各省省会、直辖市的多个区，例如北京市的丰台区、石景山区，浙江省的杭州市、宁波市等。

业界人士就实践经验指出，在养老服务供给不足、结构错位的现状下，政府对居家养老的激励资金或许有“撒薄面”、“引导需求”之嫌，研究需求、加大投入、补给需方或是可行的应对办法。

　　政策倾向居家养老

截至2015年底，中国60岁及以上的老年人口为2.22亿人，已经占到了总人口的16%。在中国的养老工作指导中一直有“9073”的规划，即90%的老年人口依靠居家养老，7%依靠社区养老，3%依靠养老机构。

南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新说，居家养老的服务要求是社会化的。“中国这一代老人90%是不愿意住到养老院去的，我自己有一套几十平上百平的房子，为什么要去养老院？”，他认为，居家养老必须通过社会化的上门服务来满足。

政府不堪全面提供养老服务的重负，逐渐放开并鼓励养老服务业市场，而促进居家养老服务则是下一阶段政府工作的重点。

2016年底，国务院办公厅即印发《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》），称将养老资源向居家社区服务倾斜。“推进居家社区养老服务全覆盖”成为政策目标。

2017年两会期间发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》显示，“十三五”期间的重点是健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。其中包括“大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。”

对此，中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成表示，养老服务业如今面临两个问题。一个是供给总量不足。二是供给结构存在问题。调查表明，在现有的600多万张床位中，接近一半处于闲置状况。由此，“十三五”期间，国家调整了养老服务业的发展政策取向，主导立足社区，居家养老为基础，把机构养老从过去的作依托，甚至支撑，回归到了“补充”。

　　财政资金撒薄面？

根据文件，此次试点资金从专门设立中央专项彩票公益金中开支，未透露具体数额。但参见《2015年中央专项彩票公益金安排使用情况》，中央专项彩票公益金的金额一般多数在数亿元至十几亿元。一旦分到各试点地区，算到每位老人头上，数额寥寥。

这与政府目前对养老服务企业的补助模式类似。

成都是此次试点城市之一。成都朗力养老服务信息咨询公司的一位刘姓负责人向财新记者介绍，成都目前向五类特定人群提供购买养老服务，根据老人家庭收入和身体状况，每周的补助金额从几十块到几百块不等，这些服务内容包括助餐、助洁、助浴等。

该负责人认为，政府财政投入的总金额非常大，但由于覆盖人群也十分庞大，分到每位老人身上的并不多。在该企业提供的上门服务对象中，有很大一部分老人每年的补助标准仅三百元，养老机构能够提供的服务十分有限。

　　剃头挑子一头热？

其次，怎样的服务才是老人们真正需要的？如何才能真正刺激养老消费？业界人士认为，这是财政激励模式下需要考虑的重要问题。

上述刘姓负责人称，目前政府与养老企业的合作主要是通过两种方式，一是床位补贴，企业在社区建设养老点位，政府根据建设成本给予五千到一万不等的补贴。二是购买服务，政府通过对外招投标的形式，一般以街道为单位向企业购买居民养老上门服务。

但她认为， 在现有的财政模式下，养老服务往往有钱用不到刀刃上。该负责人曾遇到过一位家庭十分贫困的老人，养老服务人员上门为他打扫卫生却遭到老人阻止，服务人员眼中的垃圾老人都不让动。她指出，上门服务的效果很难评估，“现在的服务质量评估通常是签字、摁手印”。

一位不愿具名的北京居家养老从业者称，据他观察，在养老领域，呈现“剃头挑子一头热”的现状，政府在一定程度上“引领市场、甚至引领需求”。他说，“政府又是建社区、又是建服务体系，还给老人发老年卡，可这些都是站在政府对需求的理解上的。”

“个人付费的还是太少了”，上述从业者认为，补给需方或许能更好地激发市场。他认为，养老领域的政府购买服务非常实在，但这样将来政府的负担会很大，因为重点放在提供服务。“其实，如果将支付、服务人才等体系建好，让老人真正按需寻求服务时，有人服务、有钱支付，才是良性循环”。

对此，上述《意见》计划，开展老年人养老需求评估，加快建设社区综合服务信息平台，对接供求信息，以此提升居家养老服务覆盖率和服务水平。郑功成则认为，要像人口普查一样扎扎实实地调查城乡老年人的现状和意愿，并以为依据制度本地的养老服务业发展规划。

原新认为，在养老服务市场仍处于发展的过程中，政府财政可以给予养老服务企业一定的补贴，体现政府对养老的兜底性作用。但“等以后养老市场的蛋糕做得足够大，政府补贴就可以退出了”。（记者 盛梦露 王明婷）