“彩票公益金的使用分配依然由民政、体育部门为主，特别是留归地方的公益金部分还是归民政、体育部门使用，在使用范围上相对狭窄，呈现出较强的部门化特征。”

9月18日，由益彩基金及社会科学文献出版社共同发布首部彩票蓝皮书《中国彩票发展报告（2015）》，报告直言中国彩票监管和资金分配中面临的难题。

中国彩票业市场空间广阔。2000年，中国彩票销售总额181亿元，2013年，销售总额达到3093亿元，中国彩票销售的年均增速远远超出其他产业的发展速度。报告称，从世界各国彩票发展的经验看，中国彩票发行规模可以达到1万亿—2万亿元。当前，中国彩民以中下层民众特别是底层民众居多，中等收入群体较少进入彩票消费市场，而“中等收入群体恰恰应该成为彩票市场消费的主流。”

彩票运行监管的部门化倾向

经过多年发展，中国彩票业目前形成福彩和体彩并行格局。

从彩票发行销售来看，主要由彩票发行机构、销售机构和彩票零售商组成。机构大致分三级，其中，分别隶属于民政部、体育总局的中国福利彩票发行管理中心、中国体育彩票管理中心是其直属事业单位，属于中央级的具有排他性的彩票发行机构。省级福利、体育彩票的发行管理中心是彩票组织销售的机构，在行政区域内组织彩票销售，保障彩票活动运行。地、市级销售机构是福利、体育彩票的基层销售单位，以直接组织销售彩票为主。

报告认为，这种发行销售模式将政府管理、事业单位运营和企业化销售整合到一起，采取行政化的方式来管理本应企业化运营的彩票事业单位，使得彩票发行销售机构更多地将完成上级政府下达的销售任务作为主要职责，而不是将彩票发行销售的运营效率放在首位。

“这也使得彩票发行销售机构更多地应对上级管理部门的要求，而不是满足广大彩民的需求；更多地以发行销售达标的‘政绩’为目标，而不是追求筹集彩票公益金规模的合理化。行政化的发行销售模式在体制上表现为‘政企不分’。”报告称。

报告还认为，彩票发行销售及其运营管理权力集中到民政部、体育总局手中，两个部门通过构建事业单位以行政化的方式来发行销售彩票，其结果必然是行政权力代替、主导进而遮蔽了彩票行销的市场因素，经营者因为绑定了行政权力而居于高位，经营者本身就是规制者、监管者，拥有制定规范、解释规则、监督管理的权力，这不仅使得市场中的争议缺乏独立的第三方仲裁，也使得任何争议的解决缺乏制度化渠道和令人信服的结局。

而福彩、体彩并存的“双寡头”垄断发行管理模式也存在较大弊端。报告认为，福彩、体彩的区分基本不是彩票游戏类型的区分，而是彩票发行管理、公益金使用范畴的区分，两者还各建一套销售网络，两者彩票游戏的类型、玩法等大致相同，例如福彩的双色球与体彩的超级大乐透、福彩的3D与体彩的排列三等，不可避免带来同质化的恶性竞争。

从监督管理来看，主要由国务院及其职能部门财政部、民政部和国家体育总局组成，其中国务院行使彩票发行的审批权，财政部负责彩票市场监督管理工作，民政部和国家体育总局分别对福利彩票和体育彩票的发行、组织销售等进行管理。

报告分析，由国务院主导、多个职能部门联合监管的体制，在实际运行中由于种种因素的制约，更多的是形成民政部门和体育部门进行内部自我监管，从而造成监管错位。因为财政部和民政部、国家体育总局行政层级相同，其监管如果没有民政部、国家体育总局的跨部门配合无法进行，这必然制约其实际监管范围、程度和能力。

由民政、体育管理部门来监督其下属事业单位，监管者与被监管者之间的关系实际上变成了国家机关的内部关系，既当运动员又当裁判员。

报告还指出，内部监管错位，外部监管更是严重缺位。现有彩票管理政策法规对彩票发行、资金分配使用、财务管理信息公开、中奖规则、从业人员资格等具体问题规范不清，作为外部监管重要组成部分的广大民众特别是彩民很难获得彩票业运行监督所需的真实有效信息，这基本切断了外部监督的可能性，使得来自政府职能部分之外的监督失去了可能性。

彩票资金分配使用不合理

彩票资金包括三项，即返奖资金、发行（管理）费和公益金。2013年，中国彩票发行筹集的公益金约861亿元。彩票筹集的巨额资金支撑起中国社会福利整体投入的三分之一。

尽管不同游戏种类的彩票资金比例有所差异，资金比例分配也经过多次调整，但当前彩票资金的大体比例是50%：15%：35%。报告指出，在彩票资金分配中，彩票发行销售的管理费用高达15%遭到很多质疑。同时，彩票公益金分配使用及管理由部门主导并主要在内部使用，也导致公益金使用管理的监督体制难以真正建立起来，社会监督难以实际进行。

报告还列举了资金使用分配中存在的其他主要问题：

第一，发行费用占比略高。

一般来说，随着彩票发行规模的扩大，发行及管理边际成本递减，因此发行费用占比应该有所下降。但是，由于我国彩票发行方式尚未完全市场化，发行机构也不同于独立经营、自负盈亏的企业，对于彩票发行过程中的相关成本控制未引起足够重视，也不够擅长。

而且，两家发行机构之间的同质竞争不可避免要消耗一定成本。尽管《彩票管理条例》中规定，随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费用比例，但在我国彩票发行费用比例长期维持在15%左右。大部分国家和地区彩票发行费用占彩票资金的比例基本在6%~15%之间。可见，我国的彩票发行费用占比高于世界平均标准。

第二，公益金的分配使用不够合理。

首先，中央集中的比例过高。目前中央和地方彩票公益金分配比例为50：50，地方所占比重与承担责任不符。地方承担了大量具体的彩票发行与监管工作，却没有在分配比例上得到倾斜；财权与事权要匹配，社会公益事业大多属于地方政府事权范围，地方获得较多分配比例是合理的，而现有分配比例并没有体现这一点，长期来看势必影响地方积极性。

其次，用于社会保障资金比例过大。根据彩票公益金的分配政策，30%的彩票公益金分配到全国社会保障基金。这有违体彩、福彩发行的初衷，挤占了社会福利和体育事业应该分配的份额，造成了彩票公益金使用方向的偏离和扭曲失衡，影响了公益金的使用效果。

再次，公益金使用范围过窄。目前民政部和国家体育总局是发行和管理彩票的两大机构，筹集的公益金主要集中用于社会福利事业和体育事业，其他公共部门，例如教育、环保、公共卫生等尽管急需资金，却难以合理分享彩票收益。

最后，公益金使用效率有待提高。个别地方彩票公益金当年投放率不高，出现大量资金结余，导致资源浪费；项目经费自上而下进行分配，在这个过程中，经费被层层削减，造成大部分资金用于项目运行管理方面，而真正使用到受助群体上的资金较少。

第三，公益金项目管理制度不完善。

随着公益金数量的持续增加、资助项目的增多和使用范围的扩大，公益金项目管理制度中所存在的一些问题逐渐凸显出来：项目审批程序繁琐，期限长；擅自扩大彩票公益金使用范围，或者随意更改用途，套取公益金用于其他项目；公益金项目管理不规范，存在申报资料不全、账目混乱、重复申报和绩效评价制度缺失等现象；彩票公益金的使用不够公开透明，信息公开的内容主要集中在某些大类项目的资金使用上，概括性和模糊性较强，个别内容缺失，公布时间约束力不强，公布渠道和方式比较单一。这严重影响了我国彩票业应有的公信力，带来了公众对政府的不满和不信任。